Riforma dei reati alimentari: cinque effetti di sistema da osservare subito
In questi giorni è stata approvata la riforma recante Disposizioni sanzionatorie a tutela dei prodotti alimentari italiani, un testo ampio che non si limita a introdurre nuove incriminazioni, ma ridisegna, in più punti, il rapporto tra diritto penale alimentare, disciplina amministrativa, tracciabilità e controlli di filiera. Il cuore penalistico della riforma si concentra soprattutto nell’art. 1, che modifica il Titolo VIII del Libro II del codice penale, introduce il nuovo Capo II-bis dedicato ai delitti contro il patrimonio agroalimentare, abroga gli artt. 516 e 517-bis c.p., riformula l’art. 517-quater c.p. e inserisce i nuovi artt. 517-sexies, 517-septies e 517-octies c.p.
A una prima lettura, il dato più interessante è che il disegno di legge non sembra voler incidere soltanto sul catalogo dei reati, ma produrre un più generale riassetto di sistema. Nel suo insieme, infatti, il testo pare generare almeno cinque effetti strutturali, che meritano attenzione immediata da parte degli operatori del settore, dei professionisti della compliance e delle imprese della filiera agroalimentare.
- Una penalizzazione più marcata delle frodi alimentari
Il primo effetto è una più netta intensificazione della risposta penale. La riforma supera in parte l’assetto tradizionale, storicamente costruito attorno a fattispecie più ristrette e meno aderenti alla struttura contemporanea delle frodi di filiera, e introduce nuove incriminazioni modellate sulla non genuinità, sulla difformità sostanziale e sull’uso di segni falsi o ingannevoli. In questa prospettiva si collocano soprattutto il nuovo art. 517-sexies c.p., dedicato alla frode alimentare, e il nuovo art. 517-septies c.p., dedicato al commercio di alimenti con segni mendaci.
Il dato, a mio avviso, che merita attenzione fin da subito è che il lungo testo del nuovo art. 517-sexies c.p., che ricomprende alimenti, acque e bevande non genuini o sostanzialmente difformi per origine, provenienza, qualità o quantità rispetto a quanto indicato, dichiarato o pattuito, come già desumibile dalla giurisprudenza consolidata sembra poter assorbire almeno una parte di quelle violazioni che, sino a oggi, venivano lette soprattutto nella chiave della non conformità ai requisiti sostanziali dell’informazione alimentare e della disciplina del d.lgs. n. 231/2017, quel “sostanzialmente difformi da quelli indicati” non può che riferirsi alle violazioni di questo decreto legislativo.
È un punto che richiederà letture caute, ma che sin d’ora segnala una possibile osmosi più intensa tra illecito amministrativo e rilevanza penale.
In questo quadro si inserisce anche il collegamento con il d.lgs. n. 231/2001. Il legislatore modifica infatti l’art. 25-bis.1 e include il riferimento all’art. 517-octies, quarto comma, così da agganciare la responsabilità dell’ente non alla mera frode semplice, ma alla sua dimensione organizzata, vale a dire alle condotte realizzate con più operazioni e attraverso mezzi e attività continuative organizzate. È una scelta selettiva, ma molto significativa sul piano della compliance.
Altro reato nuovo nel “catalogo 231” la condotta di contraffazione o “comunque alterazione” di indicazioni geografiche o denominazioni di origine di prodotti del rinnovato art. 517-quater.
- La centralità crescente della tracciabilità
Il secondo effetto di sistema è il ruolo sempre più centrale della tracciabilità. Nel nuovo impianto normativo la tracciabilità non è trattata come elemento accessorio o meramente documentale, ma come uno degli assi portanti dell’intero sistema, tanto sul versante repressivo quanto su quello amministrativo.
Lo si vede chiaramente nella nuova disciplina delle violazioni degli obblighi derivanti dall’art. 18 del regolamento (CE) n. 178/2002, per le quali il testo introduce sanzioni molto più incisive, anche parametrate al fatturato, pur mantenendo una limitata apertura alla regolarizzazione spontanea per le violazioni solo formali. Lo si vede, ancora più marcatamente, nel settore bufalino, dove il legislatore istituisce il Registro unico delle movimentazioni del latte di bufala e dei suoi derivati, imponendo obblighi quotidiani di inserimento dati e predisponendo un sistema di interoperabilità con altre banche dati pubbliche per consentire controlli incrociati sulla filiera.
Il messaggio è chiaro: nel nuovo quadro la tracciabilità non è più soltanto uno strumento di ricostruzione ex post, ma un presidio preventivo, un criterio di legittimazione dell’operatore e, in prospettiva, una componente essenziale della sua organizzazione interna.
- Sanzioni sempre più parametrate alla dimensione economica dell’operatore
Il terzo effetto è l’emersione di una logica sanzionatoria più attenta alla capacità economica del destinatario. In più punti del testo compare infatti il riferimento al 3% del fatturato totale annuo realizzato nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente all’accertamento della violazione, con diversi tetti massimi a seconda della materia.
È una scelta che merita di essere sottolineata. Il legislatore mostra di voler evitare che la sanzione resti fisiologicamente tollerabile per operatori di grandi dimensioni e, quindi, poco deterrente. La misura non è più costruita soltanto in termini fissi, ma tende a diventare economicamente proporzionata, così da conservare una reale capacità afflittiva anche nei confronti delle imprese più strutturate.
Questa impostazione attraversa materie diverse: rintracciabilità, informazione alimentare, denominazioni lattiero-casearie, filiera bufalina. In questo senso, la riforma sembra recepire un criterio ormai ricorrente nella legislazione di settore: la sanzione è effettiva solo se è anche sensibile alla dimensione del mercato in cui opera il destinatario.
- Rafforzamento degli strumenti amministrativi cautelari
Il quarto effetto di sistema riguarda il rafforzamento degli strumenti amministrativi a funzione anticipata e operativa. Il testo non si limita a punire ex post, ma amplia gli strumenti che consentono di intervenire prima che l’irregolarità produca effetti più gravi sul mercato o sulla filiera.
In questa logica si colloca il nuovo blocco ufficiale temporaneo introdotto nella legge n. 689/1981, che consente di vincolare temporaneamente prodotto o mezzi tecnici della produzione in presenza di violazioni documentali formali, lasciando all’operatore un termine per sanare la posizione. Nella stessa direzione vanno le misure di inibizione all’uso di denominazioni protette previste, ad esempio, per DOP/IGP e per DOC, DOCG e IGT in caso di inadempimento verso gli organismi di controllo.
Anche sul versante penalistico la stessa logica si riflette nelle chiusure temporanee dello stabilimento o dell’esercizio, previste sia dall’art. 517-octies c.p. sia dal nuovo art. 518.1 c.p. nei casi più gravi. Il risultato è un modello di intervento che punta sempre più sulla tempestività operativa, non solo sulla sanzione finale.
- Una forte specializzazione per filiere sensibili
Il quinto effetto è la netta specializzazione del testo per filiere ritenute particolarmente sensibili. La legge non si limita a regole generali, ma concentra una significativa intensità normativa su alcuni comparti: DOP e IGP, settore lattiero-caseario, filiera bufalina e pesca marittima.
Per le DOP e IGP si rafforzano tanto il presidio penale quanto quello amministrativo, e si introduce anche la possibilità di uno speciale contrassegno volontario realizzato dal Poligrafico dello Stato. Nel lattiero-caseario viene costruita una disciplina specifica contro l’uso abusivo delle denominazioni di latte e dei prodotti lattiero-caseari. Nella filiera bufalina il testo interviene con obblighi di registrazione quotidiana, controlli incrociati, sanzioni rafforzate e un piano straordinario di controllo nazionale. Infine, il provvedimento dedica un intero articolo al riordino del regime sanzionatorio della pesca marittima, segno che il legislatore ha voluto ricondurre nel medesimo contenitore riformatore anche un settore contiguo, ma disciplinato con logiche proprie.
Una prima conclusione
Questa prima lettura suggerisce che la riforma non debba essere osservata solo come “nuova legge sui reati alimentari”, ma come un tentativo più ampio di riorganizzare il sistema di tutela del patrimonio agroalimentare attraverso un intreccio più stretto tra diritto penale, tracciabilità, sanzioni amministrative, strumenti cautelari e controllo di filiera.
Nei prossimi contributi proverò a soffermarmi, con maggiore dettaglio, su alcuni snodi specifici: in primo luogo il nuovo art. 517-sexies c.p., poi il rapporto tra art. 517-octies c.p. e responsabilità dell’ente, e infine le possibili ricadute della riforma sui modelli organizzativi e sui sistemi di compliance delle imprese alimentari.
