CONTRAVVENZIONI ALIMENTARI: SE LA CASSAZIONE PROVA A FARE ORDINE

Alimenti insudiciati e alimenti in cattivo stato di conservazione: la Cassazione fa ordine

di Daniele Pisanello (Lex Alimentaria Studio Legale)

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Dopo la clamorosa sentenza di marzo (Cass. n. 6108/2014), relativa alla sanzionabilità penale delle modalità di vendita di ortofrutta esposta agli agenti atmosferici e allo smog (vedasi qui), la Suprema Corte di cassazione torna sul reato di cattivo stato di conservazione e su quello di detenzione di alimenti insudiciati, fornendo alcune utili precisazioni a un quadro normativo di indubbia complessità.

La sentenza n. 15464/14 della terza sessione penale della Corte è stata anticipata nel suo nucleo essenziale (c.d. massima) in alcuni blog ed è presto divenuta oggetto di discussione. In breve la massima può essere formulata in questo modo: “[i]l reato di cui all’art. 5, lett. d), l. n. 283/1962 (Disciplina igienica degli alimenti) si configura solo allorché il prodotto si presenti oggettivamente insudiciato o infestato da parassiti ovvero alterato, senza che tali condizioni possano essere desunte dallo stato di conservazione dell’alimento, atteso che, trattandosi di reato di pericolo, per la cui integrazione è sufficiente il pericolo di danno per la salute pubblica, la presunzione di pericolosità non può farsi discendere dalla ulteriore presunzione che lo stato previsto alla citata lett. d) discenda dalle condizioni ambientali nelle quali l’alimento viene tenuto". 

Tale passaggio della sentenza, a cui è conseguito l’annullamento della sentenza di primo grado, con rinvio a nuovo giudice (e, aggiungiamo noi, probabile prescrizione del reato), contiene un chiaro  richiamo a una prova rigorosa del fatto “insudiciamento”, scevra da vaghe presunzioni che spesso affliggono le sentenze di condanna in base alla legge speciale n. 283/1962 sulla disciplina igienica degli alimenti e delle bevande.

Tale puntualizzazione si pone in qualche misura in linea di controtendenza con altri precedenti anche recenti (Cass. pen. n. 6108/2014), solleticando l’attenzione di chi, per motivi di lavoro e di studio, monitora la giurisprudenza in materia di reati alimentari. 

Occorre però ricordare che le “massime”, proprio in quanto rappresentano una sintesi, una estrapolazione, di un ragionamento giuridico più articolato, dovrebbero sempre essere lette (e intese) con riferimento al caso concreto, per evitare di giungere a conclusioni lontane dall’insegnamento realmente posto nel caso analizzato. Per questo motivo appare opportuno ricordare i tratti salienti delle contravvenzioni alimentari in diritto italiano per poi procedere a una ponderazione della recentissima decisione del Giudice di legittimità.  

 

Sanzioni penali in ambito alimentare: tra delitti e contravvenzioni  

Le attività di produzione e vendita di alimenti in Italia sono presidiate da un apparato sanzionatorio di natura penale che, dopo le incisive depenalizzazioni degli ultimi anni (in particolare quella operata con D. Lgs. n. 507/99), è ancòrato su due livelli: l’uno, previsto nel codice penale, relativo a “delitti” di pericolo per l’incolumità pubblica (articoli 439, 440, 442, 444 e 452 del codice penale), il cui nerbo risiede nella presenza di un pericolo concreto al bene “salute”; il secondo livello è, invece, affidato alle ipotesi penali di natura contravvenzionale, disciplinate dalla legge speciale n. 283 del 1962 e nelle quali il pericolo per la salute è, per così dire, pre-valutato dal legislatore e il cui accertamento non costituisce, di solito, oggetto del dibattimento innanzi al giudice penale. 

Il motivo per cui nel 1962 il Parlamento italiano ritenne di adottare un tale insieme organico di contravvenzioni alimentari è presto detto: da un lato l’esigenza di ammodernare la disciplina giuridica alle innovazioni tecnologiche che nel volgere di pochi anni avevano interessato l’industria alimentare nel secondo dopoguerra (soprattutto il tema dell’additivazione alimentare praticamente ignota nell’Italia pre-repubblicana); dall’altro, la necessità di superare le difficoltà tecniche di repressione penale di condotte fraudolente: infatti,  i delitti contro l’incolumità pubblica previsti nel codice penale (approvato nel 1930), per la struttura del reato che gli è propria, non potrebbero essere provati senza il supporto di oggettivi dati scientifici e con risposte chiare date dai tecnici del settore. Basti pensare alla esistenza di un germe patogeno in una confezione di carne macinata o alla non genuinità di un olio extravergine; tali elementi possono essere dimostrati, meglio, provati solo mediante le analisi di laboratorio e relativa valutazione scientifica dei risultati. Come è stato notato, il sapere scientifico nel settore degli alimenti incide in modo prevalente sulla responsabilità penale e sulla prova,[1] costringendo il giudice a operazioni interpretative spesso non del tutto coerenti.[2]

In altri termini, prima dell’adozione della fondamentale Legge n. 283/1962 la punibilità dei delitti alimentari relativi alla tutela della salute incontravano strettoie che dal punto di vista della dinamica processual-penalistica limitavano la capacità repressiva e sanzionatoria nell’ambito della produzione e vendita di alimenti. Per tale ragione, al fine di potenziare la punibilità di illeciti che ponevano allarme sociale, la legge n. 283/1962 ha inserito un corpus di norme penali specifiche per gli alimenti incardinate su illeciti penali di natura contravvenzionale, nei quali si abbandona il concetto di “pericolo concreto”, basilare nelle ipotesi di delitti richiamati, a favore di una valutazione di illiceità predeterminata dal Legislatore.

E’ tradizionale l’affermazione che le prescrizioni penali della l. 283/1962 assicurino una protezione anticipata all'interesse del consumatore sicchè l’articolo 5 delinea reati di pericolo presunto o astratto, nel senso che la fattispecie - in termini di offensività del bene giuridico - non esige il verificarsi di un danno per la salute di consumatori né una concreta attitudine nociva dei prodotti.[3]

Infatti, l’articolo 5 della legge n. 283 vieta di “impiegare nella preparazione di alimenti o bevande, vendere, detenere per vendere o somministrare come mercede ai propri dipendenti, o comunque distribuire per il consumo sostanze alimentari:

a) private anche in parte dei propri elementi nutritivi o mescolate a sostanze di qualità inferiore o comunque trattate in modo da variarne la composizione naturale, salvo quanto disposto da leggi e regolamenti speciali;

b) in cattivo stato di conservazione;

c) con cariche microbiche superiori ai limiti che saranno stabiliti dal regolamento di esecuzione o da ordinanze ministeriali;

d) insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive, ovvero sottoposte a lavorazioni o trattamenti diretti a mascherare un preesistente stato di alterazione;

g) con aggiunta di additivi chimici di qualsiasi natura non autorizzati con decreto del Ministro per la sanità o, nel caso che siano stati autorizzati, senza l'osservanza delle norme prescritte per il loro impiego. I decreti di autorizzazione sono soggetti a revisioni annuali;

h) che contengano residui di prodotti, usati in agricoltura per la protezione delle piante e a difesa delle sostanze alimentari immagazzinate, tossici per l'uomo. Il Ministro per la sanità, con propria ordinanza, stabilisce per ciascun prodotto, autorizzato all'impiego per tali scopi, i limiti di tolleranza e l'intervallo per tali scopi, i limiti di tolleranza e l'intervallo minimo che deve intercorrere tra l'ultimo trattamento e la raccolta e, per le sostanze alimentari immagazzinate tra l'ultimo trattamento e l'immissione al consumo”.

Diciamo subito che delitti e contravvenzioni si distinguono per il tipo di sanzione: i delitti sono puniti con la pena della reclusione e/o della multa, mentre le contravvenzioni sono punite con la pena dell’arresto e/o ammenda.

Nella specifica materia del diritto penale alimentare, le fattispecie previste dalla legislazione speciale (e quindi i reati di cui alla L. n. 283/62 e quello recentemente introdotto ex art. 6 D.Lgs. n. 193/07) hanno natura contravvenzionale in quanto le violazioni dei divieti dell’articolo 5, L. n. 283/1962 sono punite, a meno che il fatto costituisca più grave reato (ad esempio il delitto di “adulterazione o contraffazione di sostanze alimentari” dell’art. 440 c.p.), con la pena dell’arresto (fino ad un anno) o l’ammenda (da euro 309 a euro 30.987), salvi i casi di alimenti insudiciati/invasi da parassiti o comunque nocivi (art. 5, lett. d) o di alimenti con residui fitosanitari fuori soglia (art. 5, lett. h), cui si applica la pena dell'arresto da tre mesi ad un anno o dell'ammenda da euro 2.582 a euro 46.481. 

Le conseguenze giuridiche della distinzione tra delitti e contravvenzioni non sono affatto secondarie: basti dire, quanto al trattamento punitivo, che l’oblazione, cioè quel particolare mezzo di estinzione del reato mediante pagamento di una somma di danaro, è applicabile solo alle contravvenzioni e non ai delitti. Anche la prescrizione è decisamente più breve per le contravvenzioni.

Le differenze più importanti tuttavia risiedono nelle modalità di accertamento del reato: da un punto di vista generale, la natura contravvenzionale delle fattispecie infatti esime chi indaga dalla necessità di provare la volontarietà della condotta e quindi il dolo. L’art. 42 terzo comma cod. pen., infatti, recita: “nelle contravvenzioni ciascuno risponde della propria azione od omissione cosciente e volontaria sia essa dolosa o colposa”. Ciò vuol dire che, ad esempio quando si indaga un caso ex art. 5 L. 283/62 non ha alcuna importanza accertare la volontarietà della condotta ma è sufficiente che via sia stato in capo all’agente un atteggiamento quanto meno colposo e quindi negligente, imperito o in violazione di specifiche disposizioni di legge o regolamenti. È di comune evidenza che buona parte delle contestazioni penali alimentari attengono a fattispecie in cui la trascuratezza o la negligenza sono la causa del reato in contestazione. Se, ad esempio, all’interno di un supermercato vengono posti in commercio alimenti in cattivo stato di conservazione (ad esempio prodotti freschi quali mozzarelle o yogurt fuori frigo ovvero prodotti detenuti in condizioni igieniche precarie) è altamente probabile che ciò sia dovuto un generica negligenza o superficialità di gestione e conservazione del prodotto e giammai a una cosciente volontà in tal senso. Laddove il soggetto (OSA) sottoposto ad indagine riesca a provare che la “mala gestio” non è dovuta a sua colpa ( in senso tecnico) ma che egli ha adottato tutte le cure e le attenzioni possibili (ad esempio con un perfettamente operativo ed in concreto efficiente piano di autocontrollo) egli andrà esente da responsabilità penale. Egli dovrà pertanto provare la sua assoluta buona fede e quindi l’assenza di colpa.

Un altro profilo vale a rendere importante la distinzione tra delitti e contravvenzioni nel settore alimentare: l’accertamento del pericolo quale elemento del reato. I reati infatti possono essere distinti tra reati di pericolo concreto e reati di pericolo astratto. Nei primi, pensiamo al delitto di adulterazione o contraffazione di sostanze alimentari (art. 440 c.p.) occorre accertare in fatto che la condotta abbia posto in essere un pericolo per il bene protetto (nel caso di alimenti, sinteticamente, la salute, sebbene poi bisognerebbe interrogarsi su quale concetto di salute sposare, tenendo a mente anche l’art. 14 del Reg. (CE) n. 178/2002, che adotta una impostazione anche inter-generazionale).

Ancora, nel delitto di cui all’art. 444 cod. pen. (Commercio di sostanze alimentari nocive) il giudice non può limitarsi a riconoscere esistente una generica carenza di igienicità ma deve ritenere dimostrata la concretezza del pericolo per la salute pubblica con analisi, esami di laboratorio e comunque con dati oggettivi e inoppugnabili.

Diversamente, nei reati di pericolo astratto è il legislatore che stabilisce che una determinata condotta costituisce fatto penalmente rilevante, senza necessità di un accertamento concreto volto a evidenziare che la condotta è in sé e per sé pericolosa: ritenuta esistente quella condotta prevista dalla norma penale, si applica la relativa sanzione, ove presenti anche gli altri elementi per la punibilità (elemento soggettivo, assenza di causa di non procedibilità ecc.). In questa tipologia di reati, pertanto, vi è una anticipazione della soglia di tutela al fine di prevenire con largo anticipo la degenerazione di situazioni verso un maggior rischio. Nei reati di pericolo astratto, sulla base di una regola di esperienza “si presume” l’insorgenza di un pericolo conseguente al compimento di una determinata azione o omissione per cui il legislatore individua e tipizza le condotte che ritiene potenzialmente pericolose. Il caso topico di reato di pericolo astratto è proprio quello di cui all’art. 5 lett. b) L. n. 283/62 relativo al “cattivo stato di conservazione”. Tale configurazione è quella di gran lunga invalsa nella giurisprudenza, sebbene una giurisprudenza della Cassazione, rimasta isolata, abbia ricostruito tale illecito in termini di reato di danno, ponendo però l’interesse protetto dalla norma nel c.d. ordine alimentare, ovvero quello del consumatore a che la sostanza alimentare giunga al consumo con le garanzie igieniche imposte per la sua natura.[4]

Il caso concreto e le precisazioni della Suprema Corte sulle principali contravvenzioni alimentari  

Tornando alla sentenza n. 15464/14, essa aveva ad oggetto il ricorso del titolare di un laboratorio di panificazione, condannato in primo grado per il reato di cui alla L. n. 283 del 1962, art. 5, lett. b) e d), per aver detenuto per la vendita alcuni kili (kg. 65) di prodotti di pasticceria, panetteria e rosticceria, “in cattivo stato di conservazione ed insudiciati”, alla pena (sospesa) di Euro 1.800,00 di ammenda, previo riconoscimento delle attenuanti generiche.

La sentenza della Corte di cassazione è idealmente scomponibile in due elementi relativi alle due violazioni che, a quanto è dato intendere, sono state contestate a titolo di concorso: il cattivo stato di conservazione da un lato (art. 5, lett. b), e la detenzione di alimenti insudiciati, invasi da parassiti o comunque nocivi, dall’altro (art. 5, lett. d).

Sul primo fronte (cattivo stato di conservazione) non sono presenti significative novità rispetto al consolidato orientamento cui la Corte ci ha abituato: la contravvenzione del cattivo stato di conservazione si consuma (cioè si realizza) con la semplice detenzione per la vendita di sostanze alimentari “non conservate in modo idoneo a scongiurare il pericolo di una alterazione o insudiciamento del prodotto, a nulla rilevando che la salute pubblica sia stata posta in pericolo” (ipotesi di reato di pericolo astratto). Ne consegue, per quel che si è chiarito sopra, che non sono indispensabili né analisi di laboratorio né una perizia, essendo consentito al giudice di merito di utilizzare “altri elementi di prova, quali le testimonianze di soggetti addetti alla vigilanza, allorchè lo stato di cattiva conservazione sia palese e quindi rilevabile da una semplice ispezione”. Il ricorso a presunzioni, in questo caso, è ammesso se lo stato di mala conservazione è evidente.

Nelle contestazioni di cattivo stato di conservazione, infatti, la lesione dell’interesse protetto è presunta dal legislatore (juris et de jure), e pertanto per la sussistenza della contravvenzione è sempre e semplicemente richiesta l’esistenza di una situazione di fatto corrispondente all’ipotesi normativa che deve essere accertata dal giudice.

Qualche elemento di maggiore interesse si rinviene, invece, con riferimento alla contravvenzione di cui alla lettera d) dell’art. 5 contestata in concorso col cattivo stato di conservazione. La Corte precisa che questo illecito penale richiede che l’alimento si presenti “oggettivamente insudiciato o infestato da parassiti, ovvero alterato, non essendo sufficiente la semplice esposizione della sostanza alimentare agli agenti atmosferici”. La Corte sottolinea che la prova dello insudiciamento o invasione di parassiti deve risultare in termini diretti essendo escluso “che tali condizioni possano essere desunte dalle condizioni di conservazione dell'alimento, atteso che, trattandosi di reato di pericolo, per la cui integrazione è sufficiente il pericolo di un danno per la salute pubblica, la presunzione di pericolosità non può farsi discendere dalla ulteriore presunzione che lo stato previsto alla citata lett. d) discenda dalle condizioni ambientali nelle quali l'alimento viene tenuto”.

Da questo punto di vista la sentenza in commento ribadisce la linea di confine tra il cattivo stato di conservazione (lett. b) e le ipotesi dell’art. 5, lett. d): infatti, mentre nell’art. 5 lett. b), il pericolo è sostanzialmente astratto e si ricollega alla cattiva gestione e conservazione, nell’art. 5 lett. d) il pericolo è ontologicamente chiaro ed evidente tanto da essere addirittura visibile (eccezion fatta per l’ipotesi del “mascheramento” dove l’alterazione, peraltro esistente e visibile, viene addirittura occultata) e presente nello stato fisico del prodotto alimentare e nel suo apparire all’evidenza sporco, alterato, invaso da corpi estranei, da parassiti.

Valutazioni conclusive: le contravvenzioni alimentari tra accertamenti presuntivi e dinamiche processuali

La Cassazione dunque sanziona, annullandola, la sentenza di primo grado in ragione dell’errato accertamento compiuto in primo grado, che un po’ frettolosamente ha ritenuto sussistente l’insudiciamento dalla circostanza del cattivo stato di conservazione..

Sebbene la sentenza non porti in dote una rivisitazione dell’orientamento della giurisprudenza di cassazione sulle contravvenzioni alimentari, per certo essa si inserisce in quella casistica con la quale la Cassazione richiama il giudice di primo grado a un rigoroso accertamento degli elementi del reato che spesso, per questi illeciti di natura bagatellare, è condotto con poco rigore probatorio.

Se tralasciamo precedenti decisioni sorprendenti, come la recente sentenza sulla frutta esposta sul ciglio della strada(Cass. n. 6108/2014), tuttavia, la Corte è stata più attenta e puntuale nell’esigere un accertamento rigoroso del fatto punito a titolo di cattivo stato di conservazione: in questi casi, infatti, se è vero che non è necessario accertare la sussistenza di un concreto danno per la salute o di un concreto deterioramento del prodotto, in quanto, trattandosi di reato di pericolo presunto, è sufficiente che le modalità di conservazione possano determinare il pericolo di un tale danno o di un tale deterioramento, è però necessario accertare che le modalità di conservazione siano in concreto idonee a determinare un tale pericolo. In altri termini, se è sufficiente la presunzione del pericolo dell'alterazione, non può ritenersi sufficiente anche la mera presunzione della inidoneità delle modalità di conservazione”[5].

Condanne poco rispettose degli elementi richiesti dalla legge penale si rinvengono anche con riferimento all’accertamento dell’elemento soggettivo (colpa) nelle contravvenzioni disciplinate dalla legge n. 283/1962. Avverso tali decisioni la Cassazione ha spesso reagito annullando quelle sentenze nelle quali si condanna per contravvenzione ex art. 5 senza che nella decisione si sia avuto riguardo alla colpa dell’operatore del settore alimentare: l’orientamento della Corte di cassazione è assolutamente consolidato nel ritenere che il giudice penale deve “chiarire sotto quale aspetto e in quale misura” un piano di autocontrollo secondo i principi dell’HACCP non è da ritenersi idoneo, “non essendo con ogni evidenza a tal fine sufficienti né, di per sé, l'accertata presenza della salmonella nel campione prelevato, né il fatto che l'imputato non abbia provato che "l'evento fosse riconducibile a una causa eccezionale e fortuita” (cfr. Cass. pen. n. 1538/02).

In altri termini la colpa necessaria all’integrazione del reato deve essere ravvisata nella mancata adozione di quelle normali misure di diligenza, prudenza e perizia che il tipo medio di produttore o di venditore è tenuto ragionevolmente a usare al fine di garantire la corrispondenza alle prescrizioni legali dei prodotti posti in commercio.

[1] Così C.M. Pellicano, I reati alimentari, in D. Pisanello (a cura di), Guida alla legislazione alimentare, EPC Libri, 2010, p. 261.

[2] A tal proposito R. Martini, L’accertamento del “pericolo comune mediante frode”: esigenze repressive e dinamiche prasseologiche, in L. Foffani, A, Doval, D. Castronuovo (a cura di), La sicurezza agroalimentare nella prospettiva europea, Giuffré editore, 2014.

[3] Per l’affermazione che le contravvenzioni alla l. 283/62 integrano un reato di pericolo presunto, v. ad esempio, Cass. 16 dicembre 2005, in Dir. e giur. agr. e ambiente, 2007, 186; Cass. 27 aprile 2004, in Dir. e giur. agr. e ambiente, 2006, 48; Cass.  16 dicembre 2003 in Guida al dir., 2004, fasc. 22, 81.

[4] Intendiamo riferirci alla la sentenza a ss.uu. Cass. 19 dicembre 2001, Butti, nella quale si è stabilito che la contravvenzione ex art. 5, lett. b non è un reato di pericolo presunto, ma di danno, in quanto la disposizione citata non mira a prevenire — con la repressione di condotte, come la degradazione, la contaminazione o l’alterazione del prodotto in sé, la cui pericolosità è presunta iuris et de iure — mutazioni che nelle altre parti del citato art. 5 sono prese in considerazione come evento dannoso, ma persegue un autonomo fine di benessere, consistente nell’assicurare una protezione immediata all’interesse del consumatore a che il prodotto giunga al consumo con le cure igieniche imposte dalla sua natura.

[5] In questi termini Cass. pen. Sez. III, n. 15049/2007.